לקחים שנלמדו מסכסוך סרביה וקוסובו על ישראל והפלסטינאים: תהליכים בלבד ואין שלום? / דר’ דליה שיינדלין

דברים שנאמרו בכנס של מכון “מתווים” בנושא יישוב סכסוכים ומה ניתן ללמוד מהם. אוניברסיטת תל-אביב, מארס 2017 

  • מבוא

איך הצליח אחד המאבקים הקשים ביותר בעולם להגיע לפריצת דרך דיפלומטית לאחר 14 שנות שיתוק? מדוע התהליך קפא?

בשנת 1999, NATO  החל בהתערבות צבאית, הגדולה ביותר באירופה מאז מלחמת העולם השנייה, כדי לעצור את המהלכים שנקטה סרביה בקוסובו שהייתה אז פרובינציה של סרביה. המלחמה הסתיימה במבוי פוליטי סתום. לאחר שהמו”מ בשנת 2000 לא צלח, קוסובו הכריזה על עצמאותה בשנת 2008 – מהלך שסרביה התנגדה לו בכל הכוח.

בשנת 2013, לקחו שני הצדדים צעד ענק וחתמו על מערכת עקרונות שהיו אמורים לקדם את הנורמליזציה של היחסים בין שני הצדדים. זה לא היה הסכם שלום מלא, אבל הוא הכיל שני היבטים חשובים: אף צד לא יבלום את הצטרפות הצד השני לשוק האירופי המשותף, והמיעוט הסרבי הקטן שחי בקוסובו יוכל להקים התאגדות עירונית שתהייה   חלק מהתשתית הממשלתית בקוסובו. קוסובו הכירה במפורש בזכות המיעוט לאוטונומיה ולהגנה מיוחדת. ההסכם היה צעד היסטורי והקהילה הבינלאומית הביעה אופטימיות זהירה.

נשאלת, אם כך, השאלה הראשונה במאמר זה – מה אפשר ללמוד מצעד זה לגבי פתרון  הסכסוך הישראלי – פלסטינאי? אלו גורמים, תמריצים או לחצים בינלאומיים, או דינמיקה פנימית של המדינות המעורבות יכולים לעבוד בסכסוך הזה?

השאלה השנייה היא בהקשר להסכם עצמו – מה הם הרעיונות המרכזיים שתרמו לכך שההסכם יעבוד בין שתי ישויות הנאבקות על מצב שהוא מעין נשואים כפויים או ניתוק תחת מחאה? איך אפשר היה לפשר בין הרצון של קוסובו לשליטה מוחלטת באזור לבין רצונה של סרביה שקוסובו תישאר תחת שלטונה ותקבל אוטונומיה מצומצמת בלבד? ההסדרים הפוליטיים והמשפטיים ייבדקו על מנת שנוכל להבין את השלכותיהם ומה הלקחים שניתן ללמוד מהם לגבי ההסדר הסופי בין ישראל לפלסטינים.

המאמר הזה יגע בשאלה נוספת שהיא הקשה ביותר: מצב המו”מ הנוכחי , בשנת 2017, כמעט לאחר ארבע שנים של הבהוב אופטימי, עומד השיח בפני בעיות גדולות של פרשנויות שונות הקשורות לדרכי היישום. ניתן לומר  שהיחסים באזור קפואים ואפילו עכורים ביותר. נשווה תוצאה מבלבלת ומדאיגה זו לניסיון העבר וההווה של הסכסוך הישראלי –פלסטיני כדי שנוכל לבדוק דרכים לשיפור התהליך בעתיד.

הניתוח הזה נוגע במספר תובנות מפתח – אחת: פרטים מסוימים של ההסכם ויישומו,  כמו תמיכת שני הצדדים במטרות פוליטיות, לא יבואו בהכרח במקום הבהרות על מיקום העקרונות העיקריים בפתרון הסכסוך. אי הסכמה על הסטטוס הסופי, למרות רגישותו, מעכב  את המו”מ ומכרסם בסיכוי להביא לפתרון בסוף התהליך. תובנות אחרות נוגעות בצורך לשתף את כל הצדדים המושפעים מהסכסוך בתהליך הפתרון או לחזק את תפקידם בתהליך המו”מ. תובנה נוספת  היא האפשרות, שבמצבים מסוימים, למנהיגים ניצים יש סיכוי רב יותר לקדם שלום. יש צורך להגן על המיעוטים ולשמר את ריבונותם ולהקטין את העמימות בהקשר לריבונות בשטחים מסוימים.

המסמך הראשון יתמצת את הרקע לסכסוך בין סרביה לקוסובו ואחר כך ידגיש את החלקים העיקריים שאפשר להשוות  עם הסכסוך הישראלי – פלסטיני. נתחיל בשווה ואחר כך נעבור לניתוח מפורט יותר של מסלולי המו”מ.

  • הרקע

במשך תקופה במאה ה-20, קוסובו הייתה פרובינציה של סרביה וסרביה הייתה הרפובליקה הרחבה ביותר בפדרציה היוגוסלבית. רוב אוכלוסיית קוסובו הייתה אלבנית וחלקה את גבולה עם אלבניה. הסרבים בה היו מיעוט אך בכל זאת לקוסובו יש שורשים היסטוריים, לאומיים ודתיים  בחברה הסרבית. בסוף שנות ה -80 של המאה ה-20, המנהיג הסרבי, סלובודן מילושביץ’, עשה שימוש בסמלים ההיסטוריים הללו על מנת להפיץ רגשות לאומניים ביוגוסלביה ובכך להביא, בסופו של דבר, לניתוק ולמלחמה שהביאה להתפרקותה של הפדרציה היוגוסלבית. האלבנים בקוסובו שאפו במשך השנים לאיחוד עם אלבניה וכשיוגוסלביה התפרקה הם לחצו לניתוק מקוסובו. במקום זאת, מילושביץ’ ביטל, בשנת 1991, את האוטונומיה של קוסובו והצהיר על ממשל צבאי וגרש את האלבנים מהמגזר הציבורי. קוסובו הצהירה על עצמאות, אך היות ושליטתה לא הייתה ממשית, בבלגרד ובעולם התעלמו מההצהרה. ובכל זאת, הייתה זאת ההתחלה להתהוותה של המדינה. קוסובו האלבנית, בעזרת גלות קוסובו, החלה לבנות  תשתית מדינית כמחווה של התנגדות אזרחית והרצון לשרוד.

בשנת 1995, נחתמו הסכמי DAYTON  בין מנהיגי סרביה, בוסניה וקרואטיה, בהנחיית ארה”ב, במדינת אוהיו. הסכמים אלו הביאו לסיום המלחמה בבוסניה.  אך ההסכמים הללו לא דנו בסטטוס של קוסובו. רבים מהאלבנים בקוסובו הסיקו מכך שההתנגדות האזרחית נכשלה וכתוצאה מכך גברה האלימות. מתקפות הגרילה הובילו לתגובות חריפות מצד סרביה ומספר רב של אלבנים ברחו מהזוועות. הניסיונות להגיע למו”מ והאולטימטום נגד סרביה נכשלו. ואז בשנת 1999, כוחות נאט”ו, בהנהגת ארה”ב, התערבו צבאית ולאחר 78 ימי מערכה אווירית נגד סרביה, מילושביץ’ נכנע. אחיזתה של סרביה בקוסובו פסקה, אך הסטטוס הפוליטי שלה לא היה עדיין בהיר – מחד היא לא יכלה להישאר תחת שליטתה של סרביה, ומאידך הקהילה הבינלאומית לא יכלה לתמוך  בניתוק. הסרבים שנשארו באזור הרגישו מאוימים ואכן, בשנת 2004 , ההתפרעויות נגד הסרבים התפשטו בקוסובו ומספר הסרבים קטן מכ – 10  אחוז לפני המלחמה לכ – 5-7 אחוז היום. קוסובו נוהלה בידי שלוחות של האו”ם שהקימו מוסדות עצמאיים לניהול ובכך יצרו מדינה מבלי להכיר בקוסובו כמדינה.

סרביה תבעה שקוסובו תישאר בשליטתה ורוב הקהילה האלבנית בקוסובו שאפה לעצמאות מוחלטת. המו”מ באמצע שנות ה – 2000 נכשלו, ובשנת 2008 ,קוסובו הצהירה על עצמאותה מחדש. הפעם, בעקבות המלחמה שהביאה לסיום שלטונה של סרביה, ובעקבות האוטונומיה דה-פקטו של קוסובו, כמו גם כישלון המו”מ להגיע להסכם כלשהו בהקשר לסטטוס של קוסובו, הגיעה ההכרה בעצמאותה של קוסובו – מעל ל1000 מדינות הכירו בקוסובו, כולל 22 מדינות מתוך 28 המשתתפות בשוק האירופאי. סרביה עשתה מאמצים רבים למנוע את ההכרה בקוסובו והפכה את המאמץ למדיניות החוץ שלה. אך בשנת 2011, החל מו”מ מחודש שהוביל להסכם בריסל בשנת 2013. רובם של סעיפי ההסכם -15- דן בסטטוס של המיעוט הסרבי בקוסובו ומאפשר התאגדות עירונית ואוטונומיה בנושאים מקומיים, עם אינטגרציה של חלק מהמוסדות האזרחיים בתוך התשתית הפוליטית של קוסובו.

כיום ”הדיאלוג” מועד ועומד מול חוסר אמון עמוק מצד קוסובו. פגישות ומגעים בין פקידים בכירים ממשיכים להתקיים, אך הם מוגבלים. המאורעות והמתח המתגברים גורמים לדאגה באזור. עדיין לא ברור לאן זה יוביל ומה יהיה מחיר הכישלון.

  • השוואה

הסכסוך בין סרביה לקוסובו והסכסוך הישראלי – פלסטיני הם סכסוכים בין שתי קבוצות לאום שהמאפיין אותם הוא האזור, השפה, התרבות ומוצאם האתני. אך הם אינם סימטריים. בצד אחד קיימת מדינה ריבונית ובצד השני  יש מאבק לעצמאות והכרה כמדינה על שטח אדמה שהמדינה הריבונית טוענת שהוא שלה. לשני הצדדים טענות היסטוריות שהצד השני אינו מקבל. מעשי אלימות נעשו בשני הצדדים בעבר הקרוב (בין ישראל והפלסטינים המצב ממשיך גם בהווה). נוסף על כך הכאב ההיסטורי נמצא גם בזיכרון הלאומי המשותף ולשני הצדדים אין סובלנות כלפי דרישות הצד השני.

בשני הצדדים קיימות קושיות סמליות, מלאות ברגשות הקשורים לשייכות ולגישה למקומות הקדושים – בכל אחד מהסכסוכים, צד אחד (או שני הצדדים) מאמינים כי הצד השני מחזיק במקום קדוש יותר שהוא עריסת התרבות שלו. בשני הסכסוכים הצדדים טוענים שהם שואפים לניתוק אתני – טריטוריאלי, אך לשני הצדדים יש כיסי קהילה הנטועים בצד השני. ישנם סרבים בקוסובו ומתנחלים יהודים/ישראלים בשטח הפלסטיני. מציאות זו מונעת ניתוק אתני שלם. בשני המקרים הצד המוחלש מבחינה פוליטית (הפלסטינים והאלבנים בקוסובו) מרגיש צורך גדול להגיע להסכם היות וחייהם מושפעים מהשעבוד הפוליטי בו הם נמצאים. הצדדים הריבוניים (ישראל וסרביה) מרגישים פחות מחויבים לגבי הניתוק ומציגים רצון, דה-פקטו, להמשיך במצב הקיים.

קיים שוני חשוב בניתוח זה – מלבד הטענות ההיסטוריות, שלבי הסכסוך הפוליטי המודרני שונים גם הם. השלטון הצבאי של סרביה בקוסובו נמשך בעיקר בין 1991 – 1999 . לעומת זאת, השלטון הצבאי של  ישראל על הפלסטינים נמשך כבר 50 שנה.

ליוגוסלביה היו סיבות גאוגרפיות שונות כפדרציה של 6 מדינות שכולן, בסופו של דבר, נפרדו כאשר הקומוניזם נפל. ליוגוסלביה היה תפקיד מסוים בתוך דינמיקת הכוחות בזמן המלחמה הקרה וסרביה היום ניצבת בין רוסיה למערב. ישראל הייתה (בדרך כלל) פרו-מערבית ובת בריתה של ארה”ב.  ולבסוף, התפקיד הבינלאומי בקוסובו היה בהתערבות צבאית מסיבית שלאחריה הגיעו שני עשורים של מו”מ על שלום ממסדי ובניית מדינה. בין ישראל לפלסטינים היו מספר רב של הסלמות, מתקפות, התקוממויות ומלחמות, ובכל זאת, הקהילה הבינלאומית מעולם לא התערבה צבאית, לפחות לא בצורה גלויה. כמו בקוסובו, הקהילה הבינלאומית תרמה לבניית מוסדות פלסטינים, אך בדרך כלל היה זה בצורה עקיפה על ידי מימון, וכמובן ניסיונות רבים לתמיכה במו”מ  בינלאומי.

החלק הבא יתמקד בגורמים שהוליכו לפריצת דרך דיפלומטית במו”מ, טבעו של הסכם 2013   והסיבות לכך שהתהליך כרגע עומד בפני סכנה גדולה. נתמקד בעיקר על זיהוי הרכיבים הרלוונטיים להשוואה, ואחר כך נידון ביישום הלקחים בהקשר לסכסוך הישראלי – פלסטיני והתובנות המשתמעות מכך.

  1. פריצת הדרך – תמריצים הדדיים, הנהגה נכונההחל משנת 1999 ועד 2011, המצב הפוליטי עמד בפני קיפאון ללא כל פתרון באופק. המו”מ הבינלאומי באמצע שנות ה2000, שהובלו בידי הפיני MARTI AHTISAARI,  כשליח מיוחד של האו”ם, נכשל -יתכן וזה היה מפני שסרביה  דחתה את העובדה הברורה שבסופו של דבר המו”מ יוביל לעצמאותה של קוסובו. אך  המו”מ שהחל שוב בשנת 2011 היה מבוסס על תמריץ חדש וחזק יותר והוא הכניסה לשוק המשותף באירופה.

כבר עם תחילת השאיפה לעצמאות, קוסובו קיוותה להיות חלק מאירופה. גם סרביה רואה בצרוף לשוק המשותף דבר שישפר את המצב הכלכלי של כולם. אך הסיבה העיקרית לכך שהשוק המשותף היה תמריץ חיובי הייתה בחלקה תוצר של התפתחות שלילית: שתי הישויות עמדו בפני מצב כלכלי חמור והאמינו שהצרוף לשוק יהווה פתרון לכך.

את סרביה הניעו לפחות שני גורמים נוספים שמנעו מבעדה לא לבטל לחלוטין  את עצמאות קוסובו ולבסוף הביאו אותה לחתום על הסכם 2013.

המקל הכואב ביותר – התערבות צבאית. המלחמה בשנת 1999 שינתה את המצב הפוליטי בין קוסובו לסרביה. בעקבות תבוסתה של סרביה, הרבה מהתושבים הפנימו את העובדה שלמעשה הם איבדו את קוסובו. בעוד המלחמה לא החלישה את הקשר הרגשי עם קוסובו כחלק מהזהות המיסטית והסמלית של סרביה, הדאגות לאיכות החיים היו חזקות יותר מהמאבק על הפרס האבוד. נתונים מראים שבשנת 2006 רק 18 אחוז מהסרבים ראו בסטטוס של קוסובו את הדבר החשוב ביותר. לעומת זאת, 75 אחוז בחרו בנושאים כלכליים. בתחילת העשור הבא, מספר אלה שראו בקוסובו את העניין החשוב ביותר קטן אף יותר והמדינה התמקדה ברובה בבעיות הפנימיות.

הימין עושה שלום? כפי שראינו במשך שנות ה 2000, מנהיגים מהמחנה ”הדמוקרטי” (פרו-מערבי) – המקביל לשמאל – הביעו דאגה לביקורת שנמתחה עליהם מצד המצביעים והמנהיגים במחנה ”הלאומי” (הימין) כאשר נבחנו הוויתורים הנחוצים לפתרון המצב בקוסובו. אך בשנת 2012, נוצרה ממשלה לאומית בסרביה. ראש הממשלה וראש המפלגה הגדולה ביותר שרתו תחת ממשלת מילושביץ’ וקשה היה להאשים אותם ברכות יתר. מנהיגים אלה עמדו מול ההתפתחות השלילית והתמריצים שהוזכרו למעלה, והביאו גם את גורם מהימנותם הפוליטית לתוך השיח הלאומי. וזו הייתה הממשלה שדחפה את הדיאלוג קדימה עד לחתימת ההסכם בשנת 2013.

התמריץ בשביל קוסובו נמהל בשאיפה להגיע לפתרון סופי כדי שיוכלו להמשיך בבניית המדינה, להיכלל בקהילה הבינלאומית ולהתקבל לשוק המשותף. הכוח העיקרי, בסרביה,  שאיפשר להגיע לפריצת דרך דיפלומטית, היו הלחצים המדיניים החיצוניים  והתמריצים החיוביים, כגון הכניסה לשוק המשותף. למנהיגות הקשוחה היה הכוח להגיע להסכם.

ההשוואה בין מצב זה למצב בין ישראל לפלסטינים ולרעיון שהימין יכול לעשות שלום טוב יותר, אינם חדשים. יש הגיון לדינמיקה שמסיקה שהצד המתון יתמוך בתהליך לסיום הסכסוך בעוד מנהיגי הימין יכולים לגייס תמיכה במחנה שלהם, דבר שהיונים אינם מסוגלים לעשות. האלטרנטיבה שמנהיג יוני יצעד לקראת שלום נראה אולי יותר הגיוני, אבל מנהיג כזה עומד בפני אתגרים בצד הניצי שעלולים לערער את ההסכם. תובנה זו מתבססת על ניסיונה של ישראל מהסכם אוסלו, שנחתם על ידי יצחק רבין, ונקבר על ידי אלה שדחו את ההסכם והאופוזיציה האלימה בזמן כהונתו כמו גם בידי ממשיכו.

לעומת זאת, ההסכם שהובל על ידי הימין – שלום בין ישראל ומצרים – נשאר יציב מאז חתימתו. ההסכם עם ירדן (שנחתם ע”י רבין) יציב גם הוא, אבל זהו הסכם שאיננו שנוי במחלוקת. לכן ניתן להסיק שכאשר יש מחלוקת חברתית בין הימין לשמאל, המנהיגות הימנית עשויה להצליח יותר.

שאלת ההתערבות החיצונית העשויה לזרז ויתורים, אם דרך לחצים או דרך תמריצים, היא בעייתית. תמריצים, כגון צרוף למוסדות בינלאומיים, כמו השוק המשותף, אינם גורמים לתזוזה במדיניות ישראל – כפי הנראה בגלל ההצלחה הכלכלית של ישראל, או מפני שישראל נמצאת כבר כחברה במספר מועדונים בינלאומיים למרות שהסכסוך עדיין לא נפתר.

התערבות שלילית (או לחצים) נגד ישראל היא בעיקר הצהרתית (כגון החלטות האו”ם כולל החלטה 2334), או באה בצעדים כלכליים מוחלשים (כגון התנגדות השוק המשותף למימון פרויקטים ישראליים בגדה המערבית, או תיוג מוצרים משם). צעדים אלה נתקלים בכעס ובהאשמה שמדינות המערב מפלות את ישראל כדי להענישה. הניסיון הבלקני מוכיח שטענת ההפליה איננה חזקה. במדינות אחרות, האו”ם , השוק המשותף וארה”ב  פועלים בסנקציות ואף עושים פעולות צבאיות. בסרביה, הפעולה הזו הייתה חזקה והביאה עמה מציאות פוליטית חדשה (ולכן גם שנויה במחלוקת) ואת אובדן קוסובו.

למרות זאת, האם קיימים אמצעים שיוכלו ליצור מציאות פוליטית חדשה בסכסוך למרות שאיננו מעניש את ישראל ותומך במדינה שלמה ומוכרת לפלסטינים? אמצעים כגון הרחבת יחסי המסחר, או הכרה דיפלומטית מלאה, הקלות בקבלת ויזה וייצוג מדינה פלסטינית כמדינה ריבונית ואפילו כחברה באו”ם? ייתכן וקיימות דרכים להביא למציאות פוליטית שונה שתביא לכך שהכיבוש יראה יותר ויותר חסר ערך. כרגע, אין פעולה כזו וישראל מקדמת אג’נדה של סיפוח מזדחל בגדה המערבית, בעיקר בשטחי C   שבהם יש גל גדול של בנייה בהתנחלויות מאז שנת 2017. ולאחרונה ישנם גם ניסיונות לחוקק חוקים שיתנו לישראל ריבונות פורמלית באזור. לאלה התומכים בסיפוח יתכן ו50 שנות כיבוש אומנם ייראו משתלמים.

  1. ההסכם: מסגרת עמומה של נורמליזציה בנושאי הליבה. התמריץ הראשון לקיום מו”מ בשנת 2011 היה פוטנציאל  הצדדים להצטרף לשוק המשותף. הנושא החשוב השני היה קשור למיעוט הסרבי בקוסובו. הסטטוס שלהם כמיעוט נידון בהרחבה, אך אפפה אותו עמימות והסטטוס הסופי נשאר בלתי מוגדר. גם נושא הסטטוס הסופי של קוסובו כמדינה ריבונית נשאר פתוח בהסכם 2013. שני דברים אלה מוסברים להלן:

עמימות בהקשר לסטטוס של המיעוט. זהו היבט רלוונטי במיוחד לגבי המיעוט הישראלי בגדה המערבית, שכמו הסרבים, מפוזר בחלקו באזור הריכוז היהודי. כמו היהודים הישראלים, הסרבים בקוסובו, לפני 2013, גרו על ה’קו’ הסרבי והרבה מהם היו עובדי מדינה שקיבלו משכורת מהממסד הסרבי ולכן ההתערבות הישירה של סרביה לא אפשרה ריבונות מוחלטת של קוסובו.

בשנת 2013, סרביה הכירה בכך שהסרבים בקוסובו יצטרכו להיטמע לתוך התשתית הממשלתית של קוסובו וקוסובו הסכימה שלמיעוט הסרבי תהייה מידה מסוימת של אוטונומיה. ההסכם השיג תנאים אלה בכך שהם דרשו שהאזורים שבהם חי רוב סרבי יהוו מן ‘התאגדות’, מושג שהוסבר בערך ב 12-15 סעיפים בהסכם. מפרשי ההסכם ראו (או קיוו) שהמהלך יאפשר לסרביה לצאת בהדרגה מקוסובו. ההסכם פורש כאילו הממשלה הסרבית ויתרה על צפון קוסובו והעבירה את השלטון לפרסטינה.

אין הקבלה ישירה של רעיון שילוב מיעוטים בסכסוך הישראלי – פלסטיני. המעצמות המערביות שעזרו בלידת קוסובו עמדו על כך שהיא תהייה חברה אתנית מעורבת.  ישראל והפלסטינים אינן חלק ממדינות אירופה ואתוס של חברות רבות מיעוטים איננו חלק מהרטוריקה בין הצדדים. יותר מזאת, למיעוטים במזרח התיכון יש מטרות שונות: הערבים בישראל בדרך כלל שואפים לשילוב פוליטי מלא והמתנחלים בגדה המערבית שוללים את הישות הפוליטית הפלסטינית ואינם רוצים להיות חלק ממנה. הם דורשים  שישראל תשלוט בכל האזור (בדומה לדרישה המקורית של סרביה לגבי קוסובו). האם ישראל והפלסטינים יצטרכו להתמקד בשילוב המיעוטים במו”מ על הסכם שלום? היא שאלה מעניינת. זה יכול להיות רלוונטי במצבים שבהם המתנחלים יישארו בתוך מדינה פלסטינית ריבונית כאזרחים או כתושבים קבועים. ייתכן שדבר זה יפסיק את השיח העולה מדי פעם על מדינה פלסטינית ‘ללא יהודים’. ההתמקדות בשילוב המיעוטים יכול גם להוביל את הצדדים לדון בערבים הישראלים – לא בכוון של מתן אוטונומיה, שהערבים אינם דורשים, אלא במושגים של הכרה היסטורית וזכויות תרבות גדולות יותר.

עמימות מכשילה בשאלת הריבונות.  משקיפים בינלאומיים רואים בדרך כלל בהסכם בריסל את התחלת הדרך של הקבלה – אם לא ההכרה – של סרביה בעצמאות קוסובו. זה  קשור מאוד למסגרת הפוליטית שהוצעה לסרבים בקוסובו: האלבנים בקוסובו חיים בפחד גדול שהאוטונומיה של הסרבים נוגסת בריבונות עתידית דרך המנגנון הפוליטי. ככל שהתשתית הפוליטית של הסרבים תהיה משוכללת יותר, כך הם יצליחו יותר  בשליטה על הממשל המרכזי. זוהי בעיה המקבילה לנגיסת האדמה בגדה המערבית, והטענה הפלסטינית שהאדמה של המתנחלים מובילה למצב יותר ויותר מסובך שיקטין את השלמות הפיזית, הגאוגרפית  והתשתית של מדינה פלסטינית. החלק הבא מראה איך שתי הנחות אלו קשורות אחת בשנייה ואינן מה שהן נראות במבט ראשון.

  1. התקדמות קטועה: מדוע המו”מ מקרטע כרגע. האופטימיות הראשונית של פריצת הדרך בשנת 2013 התפוגגה. ממשלת סרביה חוששת מהאתגרים הפוליטיים של הימין הקיצוני ונראה שהיא מעדיפה קיפאון של התהליך  כדי לעודד חוסר התעניינות מבפנים. אולם בקוסובו היחס הפך למאוד מריר. בשנת 2006, 78 אחוז מהאלבנים בקוסובו תמכו במהלכים ש MARTTI AHTISAARI נקט בתהליך המו”מ – כפי שכבר נאמר, התוכנית שלו הייתה אמורה להוביל לעצמאות קוסובו. כיום, סקרים מראים שחוסר השביעות הפוליטית גבוה מאוד. בערך כמחצית האנשים רואים בהסכם בריסל עם סרביה דבר חשוב, 75 אחוז תומכים במחאה ומחצית חושבים שהדיאלוג איננו משיג את מטרתו. בסוף שנת 2016 ובתחילת 2017, הקוסובים דיברו על מספר ‘פרובוקציות’ של סרביה והמתחים ממשיכים לגבור במהירות. קשה למצוא מישהו בחברה האזרחית שתומך בתהליך, למרות שחלק תמך בעבר. ונראה שהתהליך עצמו נכשל כרגע. מה  הוביל  למצב זה?

חוסר הסכמה על הסטטוס הסופי. בשנת 2011, קוסובו וסרביה החלו עם אפס רעיונות בנושא התוצר הפוליטי הסופי של השיחות – עצמאות או משהו פחות מזה. אפשרות שלישית של חלוקת קוסובו הייתה ברקע, כרוח רפאים או כאור גדול, תלוי בנקודת המבט. במהלך השנים, הסרבים פיתחו את הרעיון שחלוקת קוסובו וסיפוח חלקים בצפון, בהם יש יותר סרבים, יהווה פיצוי לאיבוד הפרובינציה האהובה עליהם. האלבנים בקוסובו התנגדו לחלוטין לרעיון והוא לווה במחלוקת ודאגה. מפלגות האופוזיציה בקוסובו דחו את הדיאלוג וטענו  שהוא  מוביל לחלוקה. כרגע, גם אלה שפעם תמכו בדיאלוג חוששים שכוונת סרביה היא לאחיזה כל שהיא בצפון על מנת להחליש את  ריבונות קוסובו ולהמשיך דה-פקטו בחלוקה: כפי שאמר יועץ לממשלה לשעבר: הדיאלוג הפך לסמל של החזרה של סרביה לקוסובו… המטרות שלהם לא השתנו. הם לא שואפים להתחבר מחדש אלא לשלוט עד כמה שאפשר בקוסובו. אם יוכלו לעשות זאת, הם יחזרו בן רגע. המדיניות הרשמית של הממשלה הזו היא חלוקת קוסובו.

חוסר הסכמה על פתרון בסוגיות הליבה. בסופו של דבר, קופסת פנדורה של ההתאגדות הסרבית לא הוערך כראוי בשנת 2013. כיום חוסר הוודאות של משמעות  הדבר הפך לאיום גדול על הצלחת התהליך הדיפלומטי. קוסובו האשימה את סרביה בהרחבה והעמקה של שליטת בלגרד בכך שהם משלמים למוסדות  הסרבים האוטונומיים ויוצרים מפלגה פוליטית סרבית חדשה שיש לה אפילו קשרים הדוקים יותר עם בלגרד. האלבנים בקוסובו מודאגים מאוד ממצב זה עד כדי כך שבית המשפט החוקתי הוציא פסק דין הרואה בהתאגדות פגיעה בעקרונות החוקתיים של הישות. הביקורות החריפות ביותר אומרות שקוסובו מחולקת היום יותר מאשר אי פעם בעבר ושזו הייתה כוונת בלגרד מלכתחילה. יש המאמינים שכוונות בלגרד מקיפות יותר ומכוונות גם לחלוקת בוסניה שתחתור תחת האוטונומיה של רפובליקת  SRPSKA ותוביל בסופו  של דבר להקמת מדינת סרבית רחבה יותר.

מכיוון שאין כרגע הסכם מקביל בין ישראל לפלסטינאים, הבעיות הבסיסיות בחלק זה יתייחסו למהלך הכללי של 25 שנות המו”מ ביניהם. בכל העת הזו, רעיון הקמת מדינה פלסטינאית עצמאית וריבונית לא הובא בבהירות, למרות שרמזו על כך. חוסר ההתחייבות למדינה כזו בישראל היא ,כפי הנראה, קשורה לעמימות מתמשכת (ויתכן שלא נוכל למצוא סיבה וסובב לכך).  גם הפלסטינאים עצמם חלוקים בין רעיון שתי המדינות ובין הרעיון המקסימלי הישן של כיבוש כל פלסטין ההיסטורית מהנהר ועד לים. מלבד בעיות החזון האלה, גם סוגיות הליבה, כגון ההתנחלויות, מקבלות יחס עמום: ישראל מצהירה את תמיכתה בפתרון שתי מדינות, אך מפתחת את ההתנחלויות ומרחיבה את התשתית הצבאית כך שהאפשרות לשתי מדינות נראית בלתי ישימה. בקטע הבא נידון במשמעות ובלקחים האפשריים מהקבלות אלו.

  • לקחים והמלצות

  • הצורך להתחמק ממלכודת של עמימות בונה. לערפול המטרות הפוליטיות הקשורות לסטטוס הפוליטי הסופי ולסטטוס המיעוט הסרבי אפשר לקרוא ‘עמימות בונה’.  זוהי תכונה שאפיינה הסכמי שלום או מו”מ אחרים, החל מקפריסין וכלה בהסכמי אוסלו. היתרונות ברורים: בקוסובו ובסרביה – יתכן והשארת המטרות הפוליטיות הגדולות ללא הגדרה בשנת 2011  נתנו לשני הצדדים  את היכולת להצדיק, בפני העם שלהם, את הוויתורים דה-פקטו שהם כביכול עשו. אך עמימות בונה יכולה גם להחליש את תהליך המו”מ.

הסתכלות מחודשת על הסכמי אוסלו בהיבט הזה יכולה להאיר עיניים. בשנת 1993, הצהרת העקרונות יצרה ישות פלסטינית אוטונומית אך לא הגדירה את הסטטוס הסופי שלה  כמדינה ודחתה מו”מ על הסטטוס הסופי לזמן מאוחר יותר. בעוד הפרדיגמה של שתי מדינות  נשארה כמטרה העיקרית של המו”מ, שני עשורים מאוחר יותר פרדיגמה זו נשללת בפומבי על ידי חלק גדול מהקואליציה השלטת בישראל, והפלסטינים, בצדק, אינם מאמינים שלישראל יש כוונה להגיע לפתרון הזה. גם יחס הפלסטינים  לכך הפך מריר כשהם רואים איך נוגסים בטריטוריה שלהם. בעקבות סופו של המו”מ, פתרון שתי המדינות נראה אפילו מרוחק יותר.

בשני המקרים ניתנו פרטים רבים ליישום המדיניות, אך הייתה עמימות רבה בהקשר למשמעות  הכוללת של המדיניות. ובשני המקרים, עמימות בונה הובילה לקיבעון הורס. המסקנה היא שבמקרים מסוימים, עקרונות העוסקים בסוגיות הליבה של סטטוס פוליטי סופי צריכים להיות מנוסחים באופן ברור, או בתחילת המו”מ או אפילו לפניו , ויש לעזוב את היישום הטכני לתהליך ‘מאוחר’ יותר במו”מ.  ללא הסכם כזה, אי אפשר יהיה למצוא את ההצדקה ההכרחית לתהליך עמוס בפגיעות ובוויתורים סמליים ועלול להיווצר מצב שיש התנגדות גדולה יותר מבית. יותר מזאת, לפחות בין ישראל והפלסטינאים, יש חזון די ברור מה עקרונות אלה אמורים להיות במקרה של פתרון שתי מדינות (אם זה עדיין רלוונטי, מבלי להתייחס לדאגות שהובאו למעלה). כך שהם קיימים ואין צורך להמציאם.

  1. הצורך להגדיר בבירור מהו הסטטוס של המיעוט. ניסיון קוסובו בנוגע למיעוט הסרבי מאיר עיניים בהשלכותיו על הסכסוך הישראלי – פלסטיני. יש כמובן שוני בעקרונות המובילים בין שני המקרים: בקוסובו, הקהילה הבינלאומית התעקשה על  אופי  חברתי אתני- מעורב, דבר שבוודאי לעולם לא יידרש מישראל או מהפלסטינים (שאין מצפים מהם להצטרף לשוק המשותף). ובכל זאת, הלקח מקוסובו הוא שהעמימות סביב האוטונומיה  שתינתן לסטטוס של המיעוט איננה בריאה ותורמת להידרדרות ומתח, ואפילו לכישלון ההסכם ולאיום באלימות העומד מאחוריו.

אין להסיק מכך שאין נוסחה שיכולה לעבוד בהקשר לזכויות מיעוט כוללות בכל צד של הסכסוך (אחרת אי אפשר היה לפתור הרבה סכסוכים). אבל, זה עלול לרמוז שפתרון הכולל אזורים אפורים של ריבונות או חלוקת כוח שליטה לגבי אזרחים במדינה החדשה יכול להחליש את ההצלחות או את יישום ההסכם הסופי ויש צורך להתרחק מכך. במקום זאת, פתרונות ישימים צריכים להבהיר את הגדרות הריבונות של המיעוטים – אם כזכויות כלליות תחת מדינה ריבונית מאוחדת, או כניתוק מלא. הבהירות והשקיפות של הסטטוס הזה חשובים כמו גם אופיים של הסכמי הריבונות.

עוד אפשרות שנויה במחלוקת בסכסוך הישראלי – פלסטינאי היא הדעה שהסרבים בקוסובו יהיו מיוצגים   בשיחות המו”מ,  כי כרגע הם לא לוקחים בו חלק. וזה משתי סיבות: ראשית, דנים בגורלם ושנית, היות והם מייצגים את האפשרות להפרת ההסכם, המצב שבו נותנים להם אחראיות לגבי התהליך יכול לחזק את התחייבותם.

זוהי בקורת שנשמעת לפעמים גם במו”מ ב KARABAKH  שבו הארמנים משם אינם מיוצגים – אלא הארמנים והאזבאג’אנים ממדינותיהם בלבד. ההצעה המקבילה תשמע בוודאי קיצונית בהקשר לישראל, ויכול להיות שלא תהייה מקובלת על הפלסטינאים במו”מ. אך, בכל זאת, כרגע המתנחלים ומנהיגיהם נראים כמכשול ועד עתה ההתנגדות עומדת איתנה. גם לפלסטינאים הישראלים יש חלק בעניין כי חייהם יושפעו ישירות מכל הסכם, כמו גם הפלסטינאים הגרים במחנות הפליטים באזור ובמדינות שכנות. גם להם יכולה להיות נציגות לפחות מפני שהסקרים מראים שהם הקהילה התומכת ביותר באזור בפתרון שתי מדינות (יותר מאשר בכל פתרון אחר). צעד כזה יש לעשות בזהירות כי צריך להגביל את מספר המשתתפים שיכולים להיות מיוצגים, להגביל את השפעתם ואת כוח הוטו שלהם. אך אם תפקידם יהיה מוגבל, זה יכול לפתוח אפשרויות להצלחה כי אז הם  לא יוכלו להחליש את התהליך מבחוץ.

  1. הצורך בשוויון בין המשתתפים. אחת מהתלונות העיקריות של אנשי קוסובו כרגע היא שהדיאלוג איננו בין שווים: מדינה ריבונית מוכרת וישות ללא מדינה שאין לה את ההכרה הנחוצה (ממדינות אחרות) או חברות במועדונים בינלאומיים. יש החשים  שהכרה מלאה בקוסובו צריכה להתרחש כרגע ולא כפרס סופי בעקבות המו”מ (גם אם ההכרה באה מהקהילה הבינלאומית בלבד, כי אפילו קוסובו מבינה שאין לצפות להכרה מסרביה). וכך שתי מדינות יכולות לדבר כשוות בין שוות וכל נסיגה מהמו”מ לא תגרום להתמרמרות של קוסובו מפחד מתמיד שלעולם לא יגיעו למדינה שלה הם זקוקים. צריך לציין שבעת כתיבת מאמר זה, ראש האופוזיציה בישראל, חבר הכנסת יצחק הרצוג, מציע תכנית שלום – לא נראה שיש לה תאוצה גדולה – שמציעה להכיר במדינה פלסטינית בגבולות זמניים לפני השיבה לשולחן הדיונים. יתכן  שהכרה כזו תספק תמורה ברורה להשתתפות ותיצור התחייבות שתגדיל את הרצון לתמוך במו”מ ולהגיע להסכם מלא.
  2. הצורך להכיר במחיר הסטטוס קוו. כפי שטענתי במקום אחר, מו”מ  ויישומים ארוכים מסוכנים – כך היה המצב בין ישראל והפלסטינאים ויתכן שכדאי ללמוד מכך גם לגבי הסכסוך בבלקן. בקוסובו התסכול הגובר מהעמימות הפוליטית גדל כל עוד לעמימות אין פתרון ולכן החשש (לחלוקה) גובר. בעוד האלבנים בקוסובו אינם חיים תחת אותו משטר צבאי כמו הפלסטינאים, המרואיינים מתארים גורם זה כגורם העיקרי המונע את ההתפתחות ברמות שונות. אם זה לא ייפתר, הצרוף לשוק המשותף יהיה בלתי אפשרי. וזה יגרום להאטת הפיתוח הכלכלי, לאי שקט עמוק ויהפוך בסיס לתחרות פוליטית פנימית במקום לתחרות בין המפלגות במטרה לשרת את כלכלת האזרח וצרכיו החברתיים, או להילחם בשחיתות.

הרבה בקוסובו שתמכו בעבר בדיאלוג הופכים למתנגדיו. וחלקם מדברים על תוצאות איומות כאשר הפחדים העמוקים ביותר שלהם יתממשו: באלבניה, בשנת 2015, ראש הממשלה דיבר על איחוד ‘בלתי נמנע’ – שהביא לכעס בסרביה. בתחילת 2017, מנהיג מפלגה אלבנית אמר בפומבי שאם המו”מ יוליך לחלוקת קוסובו, השארית צריכה להתאחד עם אלבניה.  התפתחות כזו תשנה שוב את מפת הבלקן ותחריף את פחדיה של סרביה מ’אלבניה הגדולה’ – פחד לאומי שהביא למלחמה בשנת 1990.  יותר מכך, לסרביה יש עניין  בסטטוס קוו כמו לישראל  – העדפת ישראל  את הסטטוס קוו הקיים הובנה כבר מזמן על ידי מנתחים ונראה שהוא מראה על האמונה שניהול הסכסוך מאפשר התחמקות מוויתורים כואבים, בנוסף להנחה שהזמן עובד לטובת ישראל בשטח. שני הצדדים צריכים לזכור שריבונות פוליטית וכוח צבאי אינם בטחון נגד התפתחויות לא רצויות בעקבות תסיסה וחוסר פתרון.

  • שינוי פוליטי דה-פקטו. בנוגע למו”מ ולגורמים שיובילו לכך – היבט אחד שהבחנו בו כאן היה שסרביה הפנימה בהדרגה, למרות רצונה, שקוסובו כבר לא שייכת לה. קידום מדיניות שתעזור לקדם מדינה עצמאית לפלסטינים ויבהיר את המציאות שהגדה המערבית ועזה לעולם לא יהיו שייכות לישראל יכול להיות צעד נכון שאיננו חייב לבוא כהתערבות שלילית. נורמליזציה של יחסי חוץ עם הפלסטינים והכנסתם יותר ויותר למוסדות בינלאומיים הם דוגמא לשינוי פוליטי של המציאות  שאיננה פוגעת בישראל (מלבד אולי בגאוותה).  אך, בכל זאת, אם מסתכלים על הצד השני, צעדי עונש בינלאומיים נגד סרביה, או נגד כל מדינה אחרת, כשיש מחשבה שהמדיניות שלהן איננה נכונה, הם אזכור לא נעים שהקהילה הבינלאומית יכולה להכות חזק אם היא תחליט לעשות זאת.

***

לסיכום, הניסיון עם סרביה  וקוסובו מציב מספר התראות כמספר הלקחים. ובכל זאת, הדיאלוג עדיין נמצא בתהליך שאיננו כמו בין ישראל והפלסטינים. למרות כל הבעיות והפחדים, האלימות של שנות  1990 לא חזרה ושני המקומות חיים בשקט רב יותר מאשר בעבר. זה בעיקר מפני שקוסובו התקדמה לעבר מטרות פוליטיות למרות שהיא עדיין רחוקה מלהגשים את כולן. ישראל בדרך כלל מתעקשת שרק כוח יאפשר לה לעצור את האלימות הפלסטינית. אך קידום פוליטי אמיתי לכוון ממשל פלסטיני עצמי, ובסופו של דבר גם למדינה, ולא רק בשם, יכולים  להיות אלטרנטיבה שעדיין לא נוסתה.

לסיכום המקורי

תרגום: שרית בלום